El derecho administrativo, rama del derecho público, regula la relación entre las entidades de la administración pública y las personas naturales. Cada uno de los actos de administración debe estar regulado por dispositivos normativos internos, los cuales se sustentan en normas de mayor jerarquía, como la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y su Texto Único Ordenado, aprobado mediante Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS.
Los actos de administración interna y los actos administrativos presentan particularidades, debido a que cumplen funciones específicas en el procedimiento administrativo propiamente dicho. Los primeros se encargan de brindar el impulso necesario entre áreas de la administración pública, mientras que los segundos finalizan dicho procedimiento, generando efectos jurídicos directos al crear, modificar o extinguir derechos de los administrados frente a un trámite en específico realizado ante la administración o una entidad.
La esencia del derecho administrativo radica en la interacción entre las entidades públicas y los administrados. A través de actos administrativos, pueden vulnerarse derechos de los administrados debido al incumplimiento de los requisitos de validez o por alguna razón específica estipulada en los principios de la Ley N.° 27444. Frente a ello, los administrados pueden ejercer su derecho de acción, activando la tutela jurisdiccional efectiva para acudir a los órganos pertinentes a fin de que realicen el control judicial a las actuaciones que realizó la administración pública antes de emitir el acto administrativo.
Ante este escenario, surge la siguiente interrogante: ¿existen actos de administración interna que vulneran derechos de los administrados? De ser afirmativa la respuesta, ¿son objeto de impugnación?
Para abordar esta cuestión, es necesario definir a los actos de administración interna como aquellas disposiciones emitidas por una entidad pública encargada de establecer los parámetros que regulan su estructura organizacional, sin que afecten a terceros. Lo señalado se encuentra estipulado en el artículo 1 del TUO de la Ley N.° 27444.
En esa orden de ideas, el artículo 217 de la misma norma -relativo a la Facultad de contradicción- establece que solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.
El artículo 4 de la Ley N.° 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, indica expresamente que “son impugnables en este proceso los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa, así como las actuaciones sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública”.
De igual forma, el autor Christian Guzmán Napurí indica que:
“El hecho de que nos encontremos ante un acto de administración interna no significa que el mismo no sea susceptible de impugnación. El Tribunal Constitucional ya ha señalado, en reiterada jurisprudencia, que no existen zonas de decisión pública exentas de control jurisdiccional (…). Ello significa que un acto de administración interna puede ser impugnado si es que vulnera derechos o intereses de una persona. Esto conforme a lo dispuesto por el artículo 148.° de la Constitución, que no limita el control solo a los actos administrativos”.
Asimismo, el artículo 4 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo hace referencia al conjunto de decisiones, procedimientos y medidas adoptadas por las autoridades administrativas para gestionar y supervisar la relación laboral de los empleados públicos. Por lo tanto, estos actos corresponden a la administración pública interna, ya que su finalidad es generar impulso dentro de la entidad.
Finalmente, aunque no esté expresamente establecido en la normatividad vigente, la interpretación legal y la jurisprudencia citada permiten concluir que los actos administrativos internos pueden ser impugnados y sometidos al control judicial.